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划重点:工商资本参与乡村产业,哪些“红线”碰不得?
2020-05-09 16:33:21   来源:    
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  针对工商资本下乡,各地政府根据实际情况选择性地出台关于鼓励引导工商资本参与乡村振兴的相关指导意见,以设置外来主体参与乡村振兴开
  针对工商资本下乡,各地政府根据实际情况选择性地出台关于鼓励引导工商资本参与乡村振兴的相关指导意见,以设置外来主体参与乡村振兴开展相关业务的“红线”。以中山市为例,政府出台的《关于鼓励引导工商资本参与乡村振兴的实施意见》中,对市场准入负面清单和具体支持措施进行了明确。通过负面清单两大类共25项(包括禁止准入类15项和许可准入类10项)对工商资本在乡村振兴开展过程中的“红线”范围进行了明确划定。

  工商资本下乡属于典型的外来开发者,利益协调不一致容易引起群体冲突,进而严重影响实际项目推动情况。总的来说,以下三大“红线”将成为工商资本参与乡村振兴尤其要注意的。

  (一)工商资本下乡的“三大红线”

  1.耕地“红线”碰不得。新一轮《土地管理法》修正案已发布,在坚持现行土地管理法关于土地所有制的规定中,全面强化了对永久基本农田的管理和保护。耕地“红线”不仅仅是项目开发不能触碰的底线,更是国家粮食安全、世界战略格局所不容改变的根本。在以往开发案例中,有开发商曾寄希望于调整土地规划与项目设置、与土地性质“打擦边球”(如在农用土地上以临时建筑的方式承载项目等)的做法,而实际上,在时下“多规合一”的执行标准、政策层面的绝对控制下,耕地“红线”容不得半点虚假与套路。在具体开发过程中,若开发商所涉项目产生与现有“红线”范围不可调和的冲突,可考虑通过规划调整的方式实现适当需求,并要求开发商在调规没有完成前不轻易进行投资,有效协调企业开发与“红线”的关系。

  2.土地流转“红线”踩不得。土地流转“红线”是一项双边制约的内容。一方面,坚持土地公有制是国情的必然选择,农民所流转的土地是经营权的流转,而不是土地买卖,土地流转还必须在承包期以内进行;另一方面,土地流转过程中工商资本与农户签订的流转合同规范合法,明确了土地流转用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转,以及违约责任事项等内容。

  3.农民利益“红线”占不得。工商资本下乡,一般会以租用或合作形式一次性较长时间承包或流转土地,其中涉及公平性和合理性问题。包括土地价值是否完全被评估体现出来、土地“溢价”是否考虑其中、土地其他潜在收益是否考虑等。农民作为乡村的原住民,考虑相应土地为其仅有的资本资产和生产保障,应充分保障农民利益不受侵占。在外来群体介入乡村开发过程中,农民的弱势对话能力和强势对立形象矛盾而统一,项目开发只有保障农民利益,才能够全面保障企业在乡村中的经营行为得以稳定和具有可持续性。

  (2)工商资本参与乡村产业振兴的重点领域

  1.农业产业化经营领域。从工商资本参与乡村产业振兴的经营领域来看,从事农业产业化、涉农产业延伸开发内容占据了绝大多数。在以上领域中,主要从事包括农产品加工、精细农业、科技农业、乡村旅游、涉老产业等农业及“农业+”业务内容。受市场导向影响,工商资本经营业态呈现多重结合的方式,一般都会将两种或两种以上的业务进行结合,其中以“农业种植养殖+农产品加工”“农业种植养殖+乡村旅游”等组合业务居多。工商资本下乡随着时间和产业摸索,一般也会经历从农业生产,到全面进入产+销环节、再到盘活农村资产从事休闲度假农业、一二三产业融合的各个阶段。

  2.基础建设、生态修复、资产盘活等领域。工商资本参与乡村振兴的重点领域还涉及农村资产盘活、生态修复、基础设施建设等具有一定外部性的公共性事务领域。以乡村空闲农房及宅基地资源为例,《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》《土地管理法》修正案中对其都有较为明确的发展意见,现阶段公司资本虽然无法直接作为盘活主体,但通过与农村集体经济组织的有效合作,可将空闲农房及宅基地改造成为可以直接面向客群市场的养老产品、休闲度假产品、民宿旅游产品等。另外,在生态修复上,运用“两山”理论,将环境投资与经济效益相结合也是较为常见的业务形式。

  (3)工商资本参与乡村振兴合作模式

  工商资本参与乡村振兴的实际开发,土地、人力资源、政策补贴、乡村产业特点等均与以往工商资本等运作模式不一样,需要探求与农户、村集体经济组织、地方政府的多种合作模式,在此基础上发展壮大村级集体经济,并通过就业带动、保底分红、股份合作等多种形式,让农民作为乡村振兴主体的地位得以实现,保障其参与价值链的利益分享。

  1.“公司+农户”模式。单纯的“公司+农户”模式集中在农业产业化领域,具体表现为工商资本收购农民的农产品或租用/流转土地。“公司+农户”模式呈现简单的购销关系或租赁关系,存在标准化难、沟通成本高、信任风险大等问题,在进一步的演化下,“公司+村集体或农民合作社”的模式发展起来。

  2.“公司+村集体或农民合作社”模式。该模式常见于工商资本对乡村进行资源开发业务中,比如开发农村闲置宅基地、集体产业用地等。在这一模式中,由于涉及农民仅有的资源型资产,在利益联结上村集体或农民合作社会提出更高要求,比如在闲置集体用地的开发中,要求“土地保底价+分红”的利益回报。虽然相关利益共享机制还未形成主流,但随着土地改革的深化,更多的工商资本参与到乡村资产资源开发中,更市场化的利益机制将逐渐成形。

  需要注意的是,村集体组织在参与资源资产开发中,一般要求以控股身份保障集体利益不受侵害,而实际资产机制与开发投资量的比值不能满足集体组织控股地位,如何突破这一限制还有待政策的完善与市场的发展。

  3.“工商资本+地方政府+村集体”模式。“公司+地方政府+村集体”常见于企业代替政府提供公共产品的情形。虽然前文已经提到此类事务多由地方政府国资平台公司进行承担,但也有部分非国有企业凭借其超强的专业型及合理的成本控制承担类似业务。在这种模式下,业务的运用模式根据业务种类的不同选择PPP、BOT、BT等不同类型。

  下期的“鬼点子”栏目,我们将继续为大家拆解集体经济主体是如何带动乡村产业更新的~

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